Las “carreteras parlamentarias”.
Esperpento y caciquismo en la planificación de carreteras.
Las primeras leyes de carreteras en España.
A pesar que en 1749 se había iniciado la construcción de las primeras carreteras “modernas” por parte del Estado, propósito que quedó bendecido por el Real Decreto de Carlos III de 10 de junio de 1761, hubo que esperar 90 años hasta que el 7 de mayo de 1851 se promulgó la que puede definirse como la primera ley de Carreteras de España. Fue la denominada “Ley Arteta”, en referencia al ministro que la impulsó, Fermín Arteta. Fue una ley con solo 17 artículos, y destacó la clasificación de las carreteras en cuatro tipos distintos: generales, transversales, provinciales y locales.
En esa ley de 1851 seguía imperando el carácter centralista nacido de la Ilustración, con un apoyo decidido del Estado hacia las carreteras radiales, que eran las únicas financiadas en su totalidad por el Estado. No importaba que algunas carreteras transversales tuvieran mayor importancia o tráfico que otras generales.
En la Memoria de Obras Públicas de 1856 se ofrecieron datos a 31 de diciembre de 1855. En España se habían construido 6.787,09 km de carreteras generales, 1.537,80 km de carreteras transversales y 1.209,12 km de carreteras provinciales. La descompensación entre las generales y el resto era evidente.
En 1848 se puso en servicio el primer tramo de ferrocarril en la península, entre Barcelona y Mataró (el primer ferrocarril español se construyó entre La Habana y Güines, en la isla de Cuba, en el año 1837). A partir de ese momento comenzó la expansión del nuevo medio de transporte, que supuso una revolución.
No cabía duda de que las carreteras provinciales eran más necesarias que nunca, para acercar a las personas y a los productos de todos los pueblos hasta los nodos de comunicación con el gran invento en materia de transportes del siglo XIX: el ferrocarril. Sin embargo, en España era la red provincial y la de caminos vecinales la más atrasada de todas. En parte era lógico, pues la financiación de éstas correspondía a las provincias, sin participación del Estado.
En este marco, el 22 de julio de 1857 se aprobó una nueva Ley de Carreteras, denominada “Ley Moyano” por referencia a su promotor: Claudio Moyano Samaniego, Ministro de Fomento. Esta ley pretendió impulsar las carreteras provinciales, precisamente como complemento necesario para la red de transportes. La ley cambió la clasificación de las carreteras estatales, clasificándolas de primero, segundo o tercer orden.
El aspecto más importante de la Ley de 22 de julio de 1857 es que el Estado asumía la construcción y la conservación posterior de las carreteras incluidas en el Plan General de Carreteras, que debía ser redactado de inmediato. Se exceptuaban de esta financiación las travesías de poblaciones de menos de 8.000 habitantes, para las que seguía en vigor la Ley de 11 de abril de 1849 (que venía a decir que su construcción y conservación corría a cargo de los municipios).
Los primeros Planes Generales de carreteras.
El primer Plan General de Carreteras de España se aprobó por Real Decreto de 7 de septiembre de 1860. En el fondo, era un listado de carreteras por provincias, indicando las que debían ser de primero, segundo o tercer orden.
Sin embargo, las consecuencias fueron decisivas para definir la estructura viaria de cada provincia. Las carreteras incluidas en ese Plan de 1860, cuya construcción y conservación se atribuía al Estado, configuran hoy día, en buena parte, los corredores viarios fundamentales.
El periodo entre 1860 y 1868, que acoge los últimos años del reinado de Isabel II, supuso una etapa sin precedentes en cuanto a inversión en construcción de carreteras y en cuanto a kilómetros de carretera construidos. Los fondos para las obras públicas se incrementaron a causa de la Ley de Desamortización Civil y Eclesiástica de 1855. En este periodo de ocho años la red de carreteras pasó de los 11.277 km construidos en 1860 a los 17.503 km en 1868. Eso sí, las desigualdades entre provincias ya eran notorias por entonces, dramática circunstancia que ha llegado hasta hoy. A título de ejemplo, en 1861 estaban sin comenzar a estudiar los trazados de 174,0 km de carreteras de primer orden del Plan; pues bien, la provincia de Teruel abarcaba la tercera parte de esos tramos, exactamente 54,5 km. En esta provincia, ninguno de los 230 km de carreteras de tercer orden se había comenzado a estudiar.
Poco duró la vigencia de este primer Plan General de Carreteras. El 6 de septiembre de 1864 se aprobó el II Plan General de Carreteras. De nuevo, el Plan se limitó a establecer una relación de carreteras clasificadas por su Orden y por provincias. El objetivo de este Plan fue añadir algunas carreteras, a la vista de la evolución de la construcción de líneas ferroviarias, pero lo más importante fue que eliminó algunas carreteras que estaban en el Plan anterior y degradó el orden de muchas otras.
La Ley de Carreteras y el Plan General de 1877.
El 13 de abril de 1877 se promulgó una nueva Ley de Obras Públicas. El Estado asumió su papel de construir y mantener las obras públicas de interés general. En ese nuevo marco se aprobaron la Ley General de Carreteras de 4 de mayo de 1877 y su Reglamento de 10 de agosto de 1877.
La ley de 1877 estableció que las carreteras podrían ser costeadas por el Estado, las Provincias, los Municipios o los particulares, e incluso mediante fondos mixtos. Las carreteras que asumía el Estado eran las que incluía su Plan General de Carreteras.
Las carreteras estatales se siguieron dividiendo en carreteras de primer orden, de segundo orden y de tercer orden, con definiciones muy parecidas a las de la anterior ley de 1857. Una novedad importante, que luego llevó al esperpento parlamentario, fue la posibilidad de ampliar el Plan con nuevas carreteras mediante el trámite legal correspondiente.
La ley impuso la seriedad en cuanto al proyecto, licitación y construcción de las carreteras, no permitiendo modificaciones sustanciales de trazado.
De acuerdo con lo establecido en la ley, y antes incluso de la aprobación de su Reglamento, se aprobó el III Plan General de Carreteras por Ley de 11 de julio de 1877. Igual que los anteriores Planes de 1860 y 1864, el Plan de 1877 consistió en un listado de carreteras que el Estado asumía como propias, ordenadas por provincias y por su clasificación.
El Plan de 1877 intentó presentar una red mallada insistiendo, por ejemplo, en el origen de las carreteras de tercer orden en otras carreteras del propio Plan. Las carreteras que en el Plan de 1864 finalizaban en límites de provincia o en poblaciones concretas se prolongaron en este Plan hasta conectar con el resto de la red estatal.
Entre 1878 y 1896 se incrementó de nuevo la inversión en las carreteras españolas y se terminaron muchos tramos que, a pesar del paso de los años, seguían pendientes de estudio y de construcción. El esfuerzo del Estado en este periodo fue muy importante y superior al de etapas anteriores.
Las carreteras parlamentarias.
La Ley de Carreteras de 4 de mayo de 1877 establecía que el Estado correría a cargo de la construcción y conservación de las carreteras que estuvieran incluidas en el Plan General de Carreteras. No obstante, la ley dejó una puerta abierta para la inclusión de nuevas carreteras en el citado Plan, que contarían con la importante ventaja de ser financiadas por el Estado. El procedimiento para hacerlo era relativamente sencillo y fue expuesto en el Reglamento de la ley, aprobado el 10 de agosto de 1877.
La iniciativa para incluir una nueva carretera en el Plan podía ser de cualquiera; así lo expresaba el Reglamento: “La iniciativa para la inclusión en el plan de una carretera podrá partir del Gobernador, de la Diputación provincial, del Ingeniero Jefe y de cualquiera de los Ayuntamientos y particulares de la provincia”.
El proponente debía elevar su iniciativa al Ministro de Fomento, quien si lo consideraba aceptable era el competente para abrir el expediente. Tras este trámite, la Dirección General de Obras Públicas ordenaba la redacción de un anteproyecto de la nueva carretera a un ingeniero de la provincia. No parece que el anteproyecto tuviera que tener un gran desarrollo técnico, sino especificar los corredores generales por donde debería trazarse la carretera. Después, el Gobernador de la provincia abría un periodo de información pública, exponiendo el anteproyecto. Con las sugerencias recibidas y con los informes del Ingeniero Jefe de la Provincia, de la Junta Provincial de Agricultura, Industria y Comercio y de la Diputación Provincial, lo elevaba al Ministro de Fomento.
Recibido el expediente con el resultado de la información pública, el Ministro de Fomento llevaba a las Cortes el oportuno proyecto de ley en el que proponía la inclusión, la clasificación de la carretera y el número de orden que correspondía para su ejecución. El proceso terminaba con la ley específica que incluía la nueva carretera en el Plan.
Muy pronto se aprobó la primera ley para incluir nuevas carreteras en el Plan. Por Ley de 4 de enero de 1879 se aprobó la inclusión de una carretera de segundo orden (Loja-Algarinejo-Priego) y seis de tercer orden. La ley de Carreteras había dejado una puerta abierta y muy pronto caciques locales y parlamentarios, con la complicidad o la impotencia del Ministerio y del Parlamento, se lanzaron a la carrera por ver quién metía más carreteras en el saco sin fondo que iba a ser el Plan. Tonto el último.
Ni qué decir tiene que desde 1879 se produjo una avalancha de nuevas propuestas, generalmente a cargo de parlamentarios que estaban obligados a quedar bien con sus representados en sus distritos electorales y especialmente con los caciques del lugar, que terminaron con la promulgación de gran número de leyes. Alguna de las propuestas pudo ser lógica, pero se aprobaron en España otras carreteras carentes de viabilidad y que como mucho debían ser de carácter provincial o incluso vecinal. En muchos casos se buscaba obsesivamente justificar la nueva carretera para facilitar la explotación de recursos (en la provincia de Teruel fueron bastantes los casos relacionados con la minería) y en otras ocasiones la nueva carretera estuvo relacionada con los accesos a las estaciones de los primeros ferrocarriles; en este caso, la carretera iba detrás de la planificación de las vías férreas. Se dio también el caso de aprobar carreteras que tenían un trazado próximo y paralelo a otras ya incluidas en el Plan o que incluso coincidían en buena parte de su trazado.
En la Revista de Obras Públicas aparecieron en 1899 y 1900 dos interesantes artículos, sin firma, con el título «Un alto ejemplo de inmoralidad. Las carreteras parlamentarias». Las cifras que aporta, fáciles de obtener si se siguen las Leyes publicadas en la Gazeta de Madrid, fueron impresionantes: “Durante un periodo de 21 años y medio (desde 1879 a junio de 1900) han dado a luz nuestros fecundos Cuerpos Legisladores 1.280 leyes incluyendo en el Plan General 1.585 carreteras, con una longitud en cifras redondas de 44.000 kilómetros”.
La longitud de carreteras incluidas inicialmente en el Plan General de 1877 era de 38.707 km; pues bien, en el año 1900, con la incorporación de este aluvión de carreteras parlamentarias, dicha longitud alcanzó los 82.000 km, más del doble del total de las carreteras de los franceses, que en estas cuestiones siempre han estado más adelantados (y en este caso, más cuerdos).
Sigamos varios ejemplos de los expuestos en el artículo de 1899 de la Revista de Obras Públicas, que demuestran el nivel alcanzado por los parlamentarios en el último cuarto del siglo XIX y la diversa tipología de algunas carreteras parlamentarias:
- Carreteras sin ningún tipo de interés social: “De una provincia sabemos nosotros que se ha agregado una carretera de 108 kilómetros de longitud, que recorre en gran parte un terreno poco menos que desierto, de extraordinarias dificultades”.
- Carreteras sin ningún destino concreto: “Otras carreteras dirígense al mar, sin que en el punto señalado para su terminación haya poblado alguno; cuando más se encuentran unas chozas ruines donde pobres pescadores se guarecen los días tormentosos”.
- Carreteras endosadas al Estado: “Otras carreteras incluidas en el Plan están ya construidas con fondos provinciales o municipales y se endosan al Estado por medio de una ley, con el piadoso fin de eximir a las corporaciones locales de los gastos de su conservación”.
- Carreteras duplicadas: “Podríamos citar el de dos pueblos situados a la orilla del mar, unidos ya por una carretera de unos tres kilómetros de longitud, y por medio de una ley reciente se propone unirlos con otra que siga los accidentes de la costa, esto es, que vaya por la orilla del mar con el fin de que los dichosos moradores de tan venturosos pueblos puedan pasear cómodamente y tomar el fresco en las noches calurosas de verano”.
- Carreteras para las que el Plan deja claro su trazado, hasta los mínimos detalles (no vaya a ser que no beneficien al promotor o al cacique que la impulsó).
- Leyes que aprueban carreteras similares a otras, para conseguir modificar el trazado de la original: “Sabemos de una carretera cuyo estudio se empezó por los ingenieros del Estado, y quiso su mala suerte que el trazado pasara precisamente por la finca del cacique máximo, que había agenciado su inclusión en el plan general, dividiéndola en dos y perjudicándola notoriamente. Cualquiera creería que este señor hubo de hacer de la necesidad virtud y dar ejemplo de resignación para que los restantes propietarios de la comarca no se mostraran hostiles al trazado, sacrificando al interés público su propio interés; pues, no señor, lo que hizo fue, a cencerros tapados, procurarse otra ley en que no se fijan puntos de paso del trazado con el fin de alejarlo de la finca en cuestión, llevándolo por un collado cuya mayor altura exigirá que la carretera tenga algunos kilómetros más de desarrollo de los que hubiera tenido siguiendo el trazado racional propuesto por los ingenieros. ¿Puede darse mayor abuso de la ignorancia y de la mansedumbre de los Cuerpos Colegisladores?”
Y los sufridos ingenieros de la época, ¿qué opinaban?
Era muy duro encontrarse con la obligación (y la mayor carga de trabajo) de proyectar unas carreteras aprobadas sin ningún sentido ni interés público conocido. Además de los artículos aparecidos en la Revista de Obras Públicas (cuando el volumen de leyes y de nuevas carreteras era ya gigantesco) tenemos la opinión de un gran ingeniero de la época, nada menos que J. Eugenio Ribera (“Los futuros caminos vecinales”, Revista de Obras Públicas, 3 de septiembre de 1903, p. 483):
“No habrá seguramente ningún ingeniero que no haya manifestado en alguna ocasión los vicios del sistema actual de ejecución de carreteras, en el que nuestro papel quedaba reducido al de mero ejecutor de las fantasías parlamentarias, inspiradas las más de las veces en el más descocado interés.
El diputado, o mejor dicho, sus caciques, han sido hasta ahora los árbitros de las carreteras de su provincia; ellos imponían el orden de preferencia de los caminos, los puntos forzosos por que debían pasar.
Cuando se ven trazados absurdos, casi criminales, que parecen estigma vergonzoso para el ingeniero que los proyectó, debemos recordar que han sido impuestos por el Poder Legislativo, a merced del capricho veleidoso de un bárbaro cacique, pero no es justo que purguemos nosotros las culpas de nuestras insensatas costumbres políticas”.
De todos modos, resulta curioso examinar los informes sobre el estado de la red de carreteras que aparecen en las sucesivas Memorias de Obras Públicas. Al tratar sobre numerosas carreteras se indica que están “en estudio”, eufemística expresión que en ingeniería significa que no se ha avanzado nada y que ese estudio está aparcado. Para otras carreteras, debido a su complejidad, se creaban comisiones especiales para su estudio, que era otra forma de no hacer nada. No obstante, algunas carreteras parlamentarias sí que salieron adelante (algunas hasta tenían cierto sentido común) y forman hoy parte de las redes principales.
A pesar de que la Ley de Carreteras y el Plan General de Carreteras de 1877 llevaban en su propio título una limitación geográfica (“Ley relativa a las carreteras de servicio público de la Península e islas adyacentes”), la inclusión de carreteras parlamentarias llegó también a Puerto Rico, como muestra la siguiente ley, aprobada el 2 de septiembre de 1893:
El fin de un grotesco Plan General de Carreteras. El Plan de Carreteras de 1914 (Ugarte).
La Ley de 29 de junio de 1911 (siendo ministro de Fomento Rafael Gasset) suprimió el Plan General de Carreteras del Estado de 1877 y el gran número de carreteras a él incorporadas mediante tantas leyes. A partir de la fecha de promulgación de la ley, el Estado solamente asumió la construcción y conservación de las carreteras comprendidas en unas categorías que definía perfectamente.
El 5 de agosto de 1914 se plasmó el objetivo de la ley en el IV Plan General de Carreteras del Estado (Plan Ugarte). El Plan consistió en una relación de carreteras que correrían a cargo del Estado, clasificadas por conceptos de urgencia o de necesidad. En la publicación del Plan no se hicieron constar las que ya estaban construidas. Por ello, indirectamente, el listado sirve para conocer los tramos que se encontraban pendientes de construcción en 1914.
¿Y los planes de hoy día?
El siglo XX, además del Plan Ugarte, vio nacer el Circuito Nacional de Firmes Especiales (cuyo objetivo fue la preparación de una serie de escogidas carreteras para el turismo automovilístico), el Plan Peña (cuyo objetivo fue la recuperación de las infraestructuras después de la Guerra Civil), el Plan de Modernización de la red de carreteras españolas de 23 de junio de 1950, el Plan 1962-1978, coincidente con los Planes de Desarrollo y el Plan de Carreteras 1984-1991 (pomposamente definido por los políticos como I Plan General de Carreteras, ignorando la larga historia de estos instrumentos).
En 1993 se presentó el Plan Director de Infraestructuras, como continuación del Plan 1984-1991. El horizonte del Plan era el año 2007.
En 1996 se produjo un cambio de Gobierno y se separó el Ministerio de Medio Ambiente del de Fomento. La política de carreteras se enmarcó en el Plan de Infraestructuras 2000-2007 con horizonte en 2010. Previó 17,1 billones de pesetas de inversión (6,6 billones para carreteras en el periodo 2000-2010).
El siguiente proyecto fue el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT). Proyectó actuaciones en infraestructuras y transportes desde el año 2005 hasta el año 2020 incluyendo todas las infraestructuras de transporte, con especial atención por el AVE, así como a los puertos y aeropuertos. Por cierto, la inversión en ferrocarriles por parte del Ministerio de Fomento llegó en el año 2014 a superar a la de carreteras, cuando el volumen de transporte en España entre ambos modos es incuestionable a favor de las carreteras, tanto de viajeros como de mercancías.
El PEIT contó cuando se puso en marcha en 2005 con una inversión total prevista de 241.392 millones de euros. La idea del Plan era que en el horizonte 2020 prácticamente todos los españoles tuvieran una vía de alta capacidad a menos de 30 kilómetros de su casa.
Poco le duró la vida al PEIT. Pronto vio la luz el PITVI, Plan de Infraestructuras, Transporte y Vivienda que pretende abarcar el periodo 2012-2024.
Se puede observar que uno de los principales problemas que ha tenido España en los últimos años ha sido la escasa coordinación entre los diversos partidos políticos respecto a las infraestructuras de transporte. De este modo, cada cambio de Gobierno ha supuesto en la práctica la formulación de un nuevo Plan, sin consenso alguno con la oposición, y la derogación del Plan anterior. En consecuencia, España no consigue tener una visión clara a medio o largo plazo de la política de transportes que necesita. Para mayor abundamiento, los nuevos Planes apenas se han basado en estudios previos serios y rigurosos como con menos medios se hizo en el pasado, y no por la ausencia de buenos profesionales; quizá el último Plan basado en estudios previos de cierta importancia fue el de 1984 a 1991.
