Los sistemas de gestión

“Los trabajos los organizaba el celador, que daba una vuelta cada quince días por la zona y nos decía dónde había que actuar (baches, limpieza de alcantarillas, podas, despeje de curvas, etc.). Nosotros le pedíamos lo que nos hacía falta. En cierta ocasión nos trajo un grifo para facilitar la descarga de los bidones de emulsión, lo que le agradecimos efusivamente en el bar. También se encargaba de dejarnos acopios de grava y gravillín para el bacheo, en varios puntos de la zona. Había un equipo de vigilancia, que realizaba su recorrido y nos informaba si había algún peligro en la carretera, para acudir allí, algún pino caído sobre la calzada, cunetas obstruidas… Eran nuestros medios de información, nuestra Agenda de validad y GSM”. Así relataba el entonces caminero Modesto Pascual Garcés la planificación de trabajos que su brigada de conservación llevaba a cabo en las carreteras de la Sierra de Albarracín allá por el año 1978 (Revista Rutas número 180). En esa y en anteriores épocas, sin tecnologías de información ni instrumentos capaces de tratar al instante millones de datos, la gestión de la explotación de la carretera se basaba en la experiencia de celadores, capataces y camineros y en los ojos del vigilante que recorría habitualmente las carreteras de la zona.

Hoy día, la programación y el seguimiento de las actividades que se desarrollan en las carreteras debe basarse en sistemas de gestión e incluso ya existen plataformas digitales muy desarrolladas que son capaces de integrar la información sobre todos los tipos de operaciones que se llevan a cabo y de emitir informes detallados y geolocalizados de las actividades o de los problemas que pueda tener la red. Se trata de un mundo apasionante en continuo avance y desarrollo. Un mundo difícil de imaginar hace tan solo 50 años.

Tareas de la explotación de carreteras

La explotación de una carretera incluye todas las tareas necesarias para mantenerla de forma que los usuarios puedan circular por ella en condiciones de seguridad y fluidez. Estas tareas incluyen las de conservar la carretera, de ahí que a veces se junten ambas palabras y se denominen como de conservación y explotación o incluso a veces se hable solamente de conservación. Todo eso es lo mismo.

Estas tareas son muy variadas y abarcan periodos temporales que van desde actuaciones urgentes (en tiempo real) hasta otras que pueden planificarse interanualmente. Los equipos necesarios y los sistemas de gestión son también diferentes. Por ello, lo primero que debe hacerse es analizar y clasificar en grupos todas las tareas de manera que se simplifique su gestión. Con este objetivo, las actividades que configuran la explotación de una carretera se suelen dividir en cinco grupos, en función de sus objetivos y de los plazos para actuar. Se trata de las actividades de vialidad, de conservación ordinaria, de rehabilitación, de mejora y de uso y defensa. Cuando se implantan los sistemas de gestión aparece un sexto grupo, que son las actividades que abastecen a estos sistemas.

No nos engañemos, la estrategia de dividir en grupos la infinidad de actividades distintas que se llevan a cabo en las carreteras e implantar para cada uno de estos grupos su correspondiente sistema de gestión es buena y necesaria, pero no es finalista. El objetivo final es integrar posteriormente todos estos sistemas de gestión en una plataforma digital única, que permita interactuar con la información de los distintos sistemas y el trabajo llevado a cabo mediante sistemas digitales que incluyan, entre otras cosas, la representación gráfica del territorio. Es el preámbulo del BIM en conservación, cuando no el auténtico BIM.

Actividades de vialidad

Las de vialidad son actividades destinadas a facilitar, o en su caso hacer posible, la circulación de los vehículos en la infraestructura existente, en condiciones adecuadas de seguridad y fluidez. Se puede afirmar que una carretera debería cerrarse al tráfico si no se puede acometer este grupo de actividades, que incluye la atención de accidentes, la atención de incidencias (entendiendo como tales las que afectan a la calzada o a los arcenes, suponen un peligro para la circulación y tienen un origen ajeno al estado de la carretera), la reparación urgente de deterioros que pueden afectar a la seguridad vial y las actuaciones para minimizar o eliminar las afecciones provocadas por la meteorología adversa (vialidad invernal, fundamentalmente). En general, para su ejecución se requieren equipos operativos de actuación rápida, capaces de llegar al lugar, señalizar el peligro en su caso y efectuar las actuaciones más urgentes.

Estas operaciones son muy numerosas y siempre son prioritarias. Al implantar el sistema de gestión se suelen exigir unos plazos para llegar al lugar, señalizar y balizar adecuadamente y comenzar la actuación necesaria. Estos plazos suelen ir desde menos de una hora hasta varios días, en función de que se trate de una incidencia o de un deterioro, del tipo de estos y de la carretera en la que se hayan producido.

Actividades de conservación

La función de las actividades de conservación es mantener los elementos que conforman una carretera en el mejor estado posible a lo largo del tiempo. En este grupo se distinguen dos tipos diferenciados de operaciones, que son las de mantenimiento, o conservación ordinaria (destinadas a retrasar todo lo posible el proceso de degradación de las características funcionales o estructurales de los elementos de la carretera) y las de rehabilitación, o conservación extraordinaria (cuyo objetivo es llevar a su situación inicial las características de los elementos de la carretera cuando han agotado su vida útil o están próximos a hacerlo).

Las operaciones de conservación ordinaria son muy variadas y se ejecutan continuamente en la carretera, en general con equipos dotados con maquinaria ligera. Por su parte, las de rehabilitación suelen requerir equipos especializados, no se ejecutan de manera continua en el tiempo y son operaciones costosas, de ahí la importancia de una buena gestión de la conservación ordinaria, que alarga en el tiempo la necesidad de rehabilitar.

Actividades de mejora

Son actividades destinadas a mejorar las condiciones de seguridad, a corregir funcionamientos o situaciones anómalas o a mejorar las condiciones del entorno y del medio ambiente. Suelen estar relacionadas con programas de seguridad vial o con actuaciones medioambientales.

Entre las actuaciones de mejora de la seguridad vial, hay que distinguir entre las preventivas, detectadas mediante inspecciones sistematizadas y que generalmente son de bajo coste y muy eficaces y las actuaciones en tramos de elevada concentración de accidentalidad, que suelen tener mayor entidad y se detectan mediante el estudio de la accidentalidad.

Actividades de uso y defensa de la carretera.

Son actividades destinadas a regular, controlar y defender la carretera y sus zonas de influencia ante actuaciones de terceros. Evidentemente, si bien la vigilancia es continua, las actuaciones funcionan “a demanda”. En este grupo se incluyen actividades que implican a otros Organismos y no solamente al gestor de la carretera. Es el caso de control de tráfico, transportes especiales, control de pesos, etc.

En el siguiente cuadro se expone el resumen de los grupos de operaciones que integran la explotación de la carretera, con sus diferencias en cuanto a su programación y la ejecución.

Si no tenemos en cuenta las operaciones de uso y defensa de la carretera ni las que abastecen los sistemas de gestión, los cuatro grupos restantes se refieren a operaciones que se llevan a cabo en la propia carretera y afectan a algunos de sus elementos. Son por lo tanto las que requerirán la programación y el seguimiento de las actuaciones. Por su parte, aún se puede distinguir entre estas últimas otros dos bloques: el de vialidad y el de conservación ordinaria, rehabilitación y mejora. La vialidad es especial, pues está condicionada a unos plazos muy cortos y por ello su gestión es radicalmente diferente a la de los otros tres grupos de operaciones.

Los sistemas de gestión

Las actividades que se ejecutan directamente sobre elementos de la carretera (es decir, las de vialidad, conservación ordinaria, rehabilitación y mejora) requieren para su adecuada programación la implantación de una serie de sistemas de gestión. El objetivo de los sistemas de gestión es distinto según sea el tipo de actividad a la que se refieren. En las operaciones de vialidad el objetivo es conseguir llevar a cabo la actuación precisa en el menor tiempo posible, mientras que en el resto de operaciones es optimizar la programación. Por ello, si bien la estructura de los sistemas de gestión es muy similar, hay que distinguir entre la vialidad y el resto de actividades.

Sistema de gestión de la vialidad

La vialidad requiere actuaciones inmediatas. Para su correcta gestión se necesita disponer de unos sistemas que faciliten información sobre el estado de la carretera en tiempo real y un potente servicio de comunicaciones, una serie de procedimientos (protocolos), que establezcan las pautas de actuación en función del tipo de incidencia de que se trate y la implantación de su sistema de gestión, que es la denominado generalmente Agenda de vialidad.

La estructura básica de la Agenda de vialidad es la siguiente:

• Deben registrarse de todas las incidencias (incluso la atención de accidentes) y todos los deterioros de vialidad de los que se tenga conocimiento.

• Debe existir una carta de servicios de vialidad (sobre las cartas de servicios se trata más adelante), que incluya los plazos máximos que se otorgan para actuar, que generalmente están entre 30 minutos y varios días, en función del tipo de incidencia o deterioro de que se trate.

• Deben registrarse las actuaciones llevadas a cabo por los equipos de vialidad.

• A partir de los datos anteriores, deben obtenerse unos indicadores, generalmente denominados operacionales, que reflejen el cumplimiento de los plazos establecidos en la carta de servicios de vialidad.

• Finalmente, deben analizarse esos indicadores operacionales, en función de los objetivos que establece para ellos la carta de servicios de vialidad.

Como puede observarse, el factor que determina siempre las actividades de vialidad es el tiempo transcurrido desde que se conoce la incidencia o el deterioro hasta que comienza la actuación de los equipos (en ciertas cartas de servicios se incluyen también plazos máximos para finalizar la actuación). Por su parte, la vialidad invernal requiere una serie de actuaciones que eviten o minimicen las afecciones a los usuarios de la carretera. Lo habitual en este caso es calcular el tiempo durante el cual ha habido restricciones al tráfico y en especial desde que ha terminado la nevada. Es habitual que la carta de servicios de la vialidad invernal establezca un tiempo máximo para eliminar las restricciones una vez que ha terminado de nevar.

Esquemáticamente, esta es la estructura del sistema de gestión de la vialidad:

Sistemas de gestión del resto de actividades

El resto de actividades que actúan sobre los elementos de la carretera (conservación ordinaria, rehabilitación y mejora), tienen sistemas de gestión muy parecidos. Por ejemplo, el sistema de gestión de la conservación ordinaria (GSM) tiene la siguiente estructura:

• Debe conocerse el número y características de los elementos de la carretera que son objeto del sistema de gestión (es decir, debe confeccionarse el inventario de elementos).

• El inventario de elementos es solamente un apartado necesario para implantar el sistema de gestión. Si nos detenemos en esto, no estaremos gestionando nada. Por el contrario, el sistema de gestión requiere conocer el estado de esos elementos, lo que es posible conseguir mediante la realización de una serie programada de auscultaciones o de inspecciones visuales de los elementos. Para ello, se requiere una agenda de inspecciones, integrada en el sistema.

• El sistema de gestión debe ser capaz de obtener, para cada elemento de la carretera que ha sido auscultado o inspeccionado, un indicador numérico que exprese el estado de ese elemento. Se trata de los denominados indicadores estructurales, o de estado de los elementos.

• A continuación interviene la primera parte de la carta de servicios de la GSM, que debe recoger los valores-límite de los indicadores que el Órgano gestor de la carretera está dispuesto a admitir, en función del tipo de elemento y de su localización.

• Llegados a este punto, el sistema de gestión ya puede programar la reparación de los elementos cuyo indicador estructural supere al señalado como límite por la carta de servicios de la GSM, otorgando para ello unos plazos máximos que establece la segunda parte de dicha carta de servicios, en función del tipo de elemento y de su localización (en este caso, suelen variar entre 6 y 8 meses).

• El sistema necesita que se registren las actuaciones llevadas a cabo.

• El último paso es la realización de una nueva inspección del elemento, una vez reparado, de acuerdo con la agenda de inspecciones.

Como puede observarse, en este tipo de actividades, el factor principal para la programación es el indicador estructural. He aquí el esquema del sistema de gestión:

Los indicadores

Como ya se ha visto, los indicadores aparecen al implantar los sistemas de gestión y los hay, fundamentalmente, de varios tipos.

Los indicadores operacionales están relacionados con la gestión de la vialidad. Estos indicadores se refieren siempre al cumplimiento de los plazos que se fijan a priori para actuar y que figuran en la carta de servicios de la vialidad. Analizan tiempos, siempre después de la correspondiente actuación de vialidad. En realidad, sirven para controlar el comportamiento de la organización y de los equipos dedicados a la vialidad. En los contratos de concesiones o de conservación por indicadores estos operacionales suelen ser mayoría. En las operaciones de vialidad, los indicadores analizan la respuesta de los equipos.

Los indicadores estructurales, o de estado de los elementos, aparecen en los sistemas de gestión de la conservación ordinaria y rehabilitación. Forman parte intrínseca de los sistemas de gestión y por ello de la programación de las actividades. Muestran el “estado” en el que se encuentra un elemento concreto en un momento dado, en formato generalmente numérico, de manera que se puedan comparar con los máximos que tolera la correspondiente carta de servicios. A la vista de esta comparación, se deberá programar la actuación correspondiente en aquellos elementos en los que no se cumplan los niveles establecidos por la citada carta de servicios. Los indicadores estructurales son muy variados, en función del tipo de operación a que se refieran y del elemento de la carretera de que se trate. No obstante, tienen siempre algo en común: son valores numéricos o al menos capaces de graduar el estado del elemento. En las operaciones de conservación, los indicadores son un instrumento del sistema de gestión y se utilizan para optimizar la programación de las actuaciones necesarias.

Los indicadores funcionales están directamente relacionados con la sensación que el usuario tiene de la carretera y en especial con la seguridad vial. Se trata por ello de una serie de indicadores muy importantes, ya que no hay que olvidar que la finalidad principal del órgano gestor de una carretera debe ser la satisfacción de sus clientes, que son los usuarios de la misma. Aparecen en los sistemas de gestión de las operaciones de mejora, cuya estructura es similar a la de los sistemas de conservación.

Finalmente, los indicadores de entorno están vinculados con la percepción de la carretera por parte de los colindantes y con el medio ambiente. También aparecen en los sistemas de gestión de las operaciones de mejora.

Las cartas de servicios

Cada sistema de gestión incluye una serie de objetivos que deben ser establecidos por el Organismo responsable de la explotación de la carretera. Simplificadamente, estos objetivos son dobles, aunque no necesariamente en ese orden: plazos máximos para actuar e indicadores a conseguir.

El concepto de carta de servicios es muy interesante. Desde el momento en el que se implanta un sistema de gestión, implícitamente se está ofreciendo a los usuarios de la carretera un nivel de calidad en ella. De ahí que el conjunto de plazos para actuar y los indicadores-límite tolerables constituyan una auténtica carta de servicios que se ofrece al usuario. Hay que tener en cuenta, no obstante, que se trata de un conjunto de objetivos de quien gestiona la carretera, no de “derechos” de los usuarios en el aspecto estrictamente legal de la palabra. De hecho, estos objetivos pueden variar de unos sectores de conservación a otros, en función de los medios y presupuestos disponibles y del periodo de tiempo que lleve implantado el sistema de gestión. De todos modos, qué bonito resulta tener adoptado un compromiso con los usuarios, del tipo “nos comprometemos a intentar retirar cualquier obstáculo de la calzada antes de una hora, en cualquier lugar en que se encuentre y en cualquier momento del día o de la noche”, “nos comprometemos a que todas las alcantarillas de esta carretera van a tener un indicador de estado inferior a 25” o “nuestro objetivo es que el coeficiente de rozamiento transversal de la rodadura sea superior a 45”. Estos ejemplos son reales, no se muestran en un cartel visible en la propia carretera, pero implícitamente están asumidos en cuanto se implantan los sistemas de gestión. Son las cartas de servicios.

El conjunto plazos-indicadores está incluido en todas las cartas de servicios. No obstante, tal como se ha visto, el sistema de gestión de la vialidad difiere del resto de sistemas:

Las actividades de vialidad vienen determinadas por los plazos que establece su carta de servicios. Los indicadores operacionales son el resultado de las actuaciones llevadas a cabo. La carta de servicios exigirá, posteriormente, que estos indicadores superen el nivel mínimo de calidad que se desea obtener.

En cambio, en el resto de actividades, las actividades a llevar a cabo vienen determinadas por los indicadores. Si estos indicadores superan los valores-límite establecidos por la carta de servicios, ésta fija unos plazos máximos para llevar a cabo la actuación.

Cartas de servicios y contratos con indicadores

En los denominados contratos por indicadores (o en las concesiones, que también los incluyen), es importante tener en cuenta lo anteriormente expuesto y distinguir entre la vialidad y el resto de actividades, cosa que a veces no se hace claramente en algunos pliegos. El contenido contractual de los indicadores que suelen figurar en estos pliegos debe ser, precisamente, la carta de servicios de los sistemas de gestión que deben ponerse en marcha por los adjudicatarios o concesionarios. Es decir, las condiciones de los indicadores y el establecimiento de penalidades en los pliegos de contratos y concesiones son exactamente las cartas de servicios que la implantación de los sistemas de gestión necesitan. Tanto las condiciones que imponen los pliegos de los contratos como las cartas de servicios de los sistemas de gestión son duales: plazos e indicadores. Son lo mismo. Puede verse este paralelismo en el esquema siguiente:

¿Es esto nuevo?

No. Lo que es nuevo es la implantación de los sistemas en plataformas digitales de gestión, que permiten tratar millones de datos al instante y extender los sistemas de gestión a todas las operaciones de la explotación. Estas plataformas han facilitado inmensamente y multiplicado hasta límites impensables la capacidad para gestionar y programar las tareas de la explotación, algo que antes solo se podía hacer en muy pocas ocasiones y de forma casi artesanal, aprovechando en general las auscultaciones que se podían llevar a cabo. El sistema de gestión de firmes (incluido en la gestión de las operaciones de rehabilitación) tiene ya muchos años de experiencia en muchas administraciones. Sucede algo parecido en la gestión de la seguridad vial (operaciones de mejora), al menos en las que se relacionan con el estudio de accidentes.

Personalmente, me gusta el siguiente gráfico, correspondiente a la auscultación del coeficiente de rozamiento transversal (CRT) efectuado hace más de veinte años en un tramo de carretera. La aparentemente compleja estructura del sistema de gestión se puede descubrir fácilmente fijándonos en el gráfico:

Veamos cómo el sistema de gestión no ha cambiado. Ya entonces tenía la misma estructura:

Tecnología imparable

Ánimo. Lo que empezó de alguna manera con los dos personajes retratados a continuación sigue avanzando imparablemente. Podría decirse que fueron los padres de los modernos sistemas de gestión, o al menos los que avanzaron en el desarrollo de las herramientas que se necesitan: números y algoritmos. Gloria para los dos.