La razón oficial
Con algo de retraso, la organización administrativa de las carreteras fue adaptándose al desarrollo de su construcción y a la disponibilidad de ingenieros.
Hasta mediados del siglo XIX la gestión de los asuntos estatales estuvo encargada a las Secretarías del Despacho, antecedentes de los actuales ministerios. En 1621 se creó la Secretaría del Despacho Universal, es decir, la única, que tenía a su cargo todos los asuntos estatales. En 1705, en plena guerra de Sucesión, Felipe V estableció una primera división, creando la Secretaría de Estado y del Despacho de Guerra y Hacienda y otra para “todo lo demás”. La guerra y la hacienda precisaban mayor atención en esos momentos. Una vez terminada la guerra, por Decreto de 30 de noviembre de 1714 creó, a imitación del sistema francés, cuatro Secretarías de Despacho. Esta distribución se modificó en 1717, 1720 y 1754, siendo esta última la más estable, con cinco Secretarías: Estado, Gracia y Justicia, Marina e Indias, Hacienda y Guerra.
Como se puede intuir, los asuntos interiores y de fomento de obras públicas, educación, agricultura y otros recayeron en la Secretaría de Estado, que casi siempre fue la más importante. En materia de caminos cabe destacar en esa época la atribución de competencias en materia de policía y conservación a los intendentes de provincias, como dejó claro la Instrucción de 1749.
José Moñino y Redondo, primer conde de Floridablanca, tomó posesión el 19 de febrero de 1777 como titular de la Secretaría del Despacho de Estado. En tan importante cargo se mantuvo hasta el 27 de febrero de 1792. Durante esos 15 años estableció la organización básica de la administración de caminos, carreteras y posadas: unió la Superintendencia de Caminos y Posadas a la de Correos y Postas y organizó la conservación de carreteras creando la figura del peón caminero. En 1785 agregó la Dirección General de Caminos y Posadas a la de Correos y Postas, aumentando el número de jefes con el título de Directores Generales de Correos y Caminos. Ya sin Floridablanca, con el fin de unificar todos los caminos y canales bajo una misma dirección, se creó en 1799 la Inspección General de caminos, primero a cargo del conde de Guzmán y enseguida de Agustín de Betancourt. Casi en paralelo, este último impulsó la Escuela de Ingenieros de Caminos y Canales.
La Secretaría del Despacho de Estado era un monstruo, dedicado a las relaciones exteriores y a toda la gestión interior. En un decreto de 5 de noviembre de 1830 firmado por el rey Fernando VII se proponía la división de esta Secretaría creando lo que pronto sería el Ministerio de Fomento, pero no llegó a promulgarse. Finalmente, el Real Decreto de 5 de noviembre de 1832, firmado por la reina regente María Cristina aprovechando una enfermedad del rey Felón, creó la Secretaría de Estado y del Despacho del Fomento General del Reino, pronto conocido como Ministerio de Fomento. Sería la sexta Secretaría, añadiéndose a las cinco ya existentes. Entre sus competencias, definidas por Real Decreto de 9 de noviembre de 1832, estaba “la construcción y conservación de los caminos, canales, puertos mercantes, puentes y todas las obras públicas”.
En lo que respecta a las competencias en materia de carreteras, ese primigenio y también inmenso Ministerio de Fomento, que abarcaba la práctica totalidad de las competencias interiores, ha cambiado de denominación (y de competencias, aunque siempre manteniendo las de gestión de carreteras) hasta 16 veces. Algunas de ellas duraron bien poco, tendencia que se ha visto agudizada en los últimos años. Otras, como la original denominación de “Ministerio de Fomento” han durado 99,92 años entre sus diversas épocas (no le han dejado llegar al siglo acumulado por tan solo 29 días), y el de “Obras Públicas”, solo o con más añadidos, acumula 74,6 años en total. Desde 2020 se ha impuesto la denominación de Transportes, acompañada de diversos añadidos de moda.
Durante el siglo XIX y el XX, numerosos decretos y órdenes establecieron la estructura interna del Ministerio en lo que se refiere a los servicios centrales, es decir, las direcciones generales, subdirecciones y diversas jefaturas.
La distribución territorial: los distritos
El 21 de octubre de 1833, solo 22 días después de la muerte de Fernando VII, Francisco Javier de Burgos y del Olmo se hizo cargo de la Secretaría del Despacho del Fomento General del Reino. Poco después, el 30 de noviembre de 1833, se aprobó una división territorial de España en provincias que prácticamente (salvo la división de la primitiva provincia de Canarias) ha llegado hasta hoy.
Sin embargo, la creación de las Jefaturas Provinciales que se encargaran de la gestión de las carreteras en su territorio tuvo un proceso evolutivo y lento. El problema era que no había ingenieros de caminos suficientes. Hay que recordar que durante casi todo el reinado de Fernando VII la Escuela permaneció cerrada, hasta que en 1834 reanudó sus enseñanzas.
Ya en 1836, para el servicio de las obras públicas, se dividió el territorio en siete demarcaciones o distritos. Cada uno comprendía de seis a ocho provincias, y tuvo a su frente un ingeniero Jefe “encargado de estudiar las necesidades del país, promover la apertura de nuevas vías de comunicación, dirigir a sus subalternos, inspeccionar los trabajos y desempeñar, en fin, las demás funciones propias de su importante instituto”. Entonces estaban construidas unas 600 leguas de carreteras y no había ferrocarriles ni telégrafos eléctricos.
Posteriormente el 7 de abril de 1843, se dividió el territorio español en diez distritos: “Se dividirá la Península en diez distritos para el servicio de los ingenieros de caminos, canales y puertos en cuanto tenga relación con las obras públicas de esta clase, ya sean nacionales, de partido o municipales”. Las sedes de estos primeros distritos fueron Madrid, Burgos, Zaragoza, Barcelona, Valencia, Granada, Sevilla, Valladolid, Asturias y León y La Coruña. Las competencias de los ingenieros de caminos jefes de cada distrito eran muy amplias. Se especificaba que “los ingenieros destinados a los distritos tendrán a su inmediato cargo todas las obras de caminos, canales y puertos comprendidas en el mismo, ya sean nacionales o provinciales, de partido o municipales, y cuidarán así de la conservación y reparación de las existentes, como de la formación de los proyectos de las de nueva construcción, y de la dirección o inspección de las mismas según los casos, y con arreglo a las instrucciones generales y especiales vigentes o que se les comuniquen”. La aprobación de los proyectos quedaba en manos de la Dirección General.
Poco duró esa división. El 1 de Julio de 1847 se amplió a doce el número de distritos y además se modificaron los límites y las cabeceras de algunos. Además, se acordaron de la singularidad de las provincias insulares: “La Península se dividirá, para el servicio propio de los ingenieros de caminos, canales y puertos, según los reglamentos e instrucciones vigentes, en los 12 distritos que siguen: Madrid, Burgos, Zaragoza, Barcelona, Valencia, Murcia, Granada, Sevilla, Cáceres, Valladolid, León y Orense”. “Independientemente de los referidos distritos se destinará un ingeniero a las islas Baleares y otro a las Canarias para atender al mismo servicio, comunicándose directamente con la Dirección General de Obras Públicas”. Poco después, el 16 de agosto de 1848 se dividió el distrito de Burgos en otros dos, creando el de Vitoria, que abarcaba las provincias vascas y Navarra. Con esta modificación, ya eran trece los distritos.
El problema para el desarrollo territorial de las competencias en materia de obras públicas seguía siendo la escasez de ingenieros de caminos. El 28 de septiembre de 1853 se amplió a 16 el número de distritos, eso sí, condicionando su aplicación práctica a la disponibilidad de personal. La exposición de motivos del real decreto lamentaba que los distritos vigentes no llegaban a poder atender lo necesario, ante el incremento de las obras públicas (a las que había que añadir el desarrollo del ferrocarril): “Las obras públicas, fomentadas mas o menos en todas partes, han adquirido en algunos distritos, por circunstancias especiales, un desarrollo tal que hace notable la excesiva extensión de aquellos”. Por otra parte, exponía el problema de la escasez de ingenieros: “hubo no obstante de subordinarse entonces a los medios de que se podía disponer para preparar el logro de tan grandioso objeto: uno de estos medios, precisamente el de mas acción, y que no es dado improvisar, era el Cuerpo de ingenieros de caminos, canales y puertos y el escaso número de sus individuos no permitía dar toda la extensión apetecible a las reformas. La que ahora aparece indispensable tampoco se halla exenta de igual obstáculo, y por eso no puede entenderse como de inmediata realización, sino solo como autorización conveniente para que el Gobierno, dentro del círculo de sus facultades, introduzca sucesivamente las mejoras que por falta del competente número de ingenieros no pueden plantearse desde luego”.
Los 16 distritos creados en 1853 fueron los siguientes: Madrid, Burgos, Logroño, Vitoria, Zaragoza , Barcelona, Tarragona, Valencia, Murcia, Granada, Sevilla, Cáceres, Salamanca, Valladolid, León y Orense, a los que se sumaron dos más: Baleares y Canarias. Las provincias dependientes de cada uno fueron: “El primero de dichos distritos comprenderá las provincias de Ciudad Real, Guadalajara, Madrid y Toledo; el segundo las de Burgos y Santander; el tercero las de Logroño y Soria; el cuarto las de Álava, Guipúzcoa, Navarra y Vizcaya; el quinto las de Huesca, Teruel y Zaragoza; el sexto las de Barcelona y Gerona; el sétimo las de Lérida y Tarragona; el octavo las de Castellón de la Plana, Cuenca y Valencia; el noveno las de Albacete, Alicante y Murcia; el décimo las de Almería, Granada, Jaén y Málaga; el undécimo las de Cádiz, Córdoba, Huelva y Sevilla; el duodécimo las de Badajoz y Cáceres; el decimotercero las de Ávila, Salamanca y Zamora; el decimocuarto las de Palencia, Segovia y Valladolid; el decimoquinto las de León y Oviedo; y el último las de la Coruña, Lugo, Orense y Pontevedra”.
El 14 de enero de 1857 surgió un nuevo real decreto. Se afirmaba que ya estaban construidas más de 2.000 leguas de carreteras, más de 100 de ferrocarriles, más de 50 faros, más de 1.000 leguas de telégrafos eléctricos y numerosos proyectos, y que “este desenvolvimiento hace imposible que los ingenieros jefes de distrito inspeccionen los trabajos, concurran a tiempo a las recepciones de las obras, visiten la demarcación dos veces por año, como está mandado, y extiendan su acción provechosa sobre los diferentes puntos de su vasto territorio”. Ya se afirmaba entonces que en el futuro, a imitación de Francia, se llegaría a establecer las jefaturas provinciales, pero que todavía no se podía alcanzar ese objetivo, pues no lo permitiría “la falta del personal de Ingenieros y Ayudantes facultativos subalternos”. En consecuencia, se aprobó aumentar a 22 el número de distritos (veinte peninsulares y los dos insulares), dividiendo en dos el de Madrid (y creando el de Toledo – Ciudad Real); Teruel se separó del distrito de Zaragoza y Cuenca del de Valencia, formándose un nuevo distrito; Andalucía, que tenía dos distritos, se dividió para que fueran tres y Galicia se dividió en dos distritos.
1857: Las Demarcaciones Provinciales
No transcurrió ni un año. El 24 de diciembre de 1857 se crearon las Demarcaciones Provinciales de Obras Públicas. El correspondiente real decreto lo justificó así: “Siendo cada día mayor el desenvolvimiento de las obras, contando ya con los aspirantes que de la escuela han pasado últimamente a los distritos, y dotado con mayor número de individuos el cuerpo subalterno, es llegado el caso de hacerse esta variación, estableciendo en cada provincia un centro análogo al que existe para los demás ramos de la Administración”. Significó, en suma, la creación de las Jefaturas Provinciales de Obras Públicas.
Durante más de cien años, estas Jefaturas tuvieron a su cargo la redacción de proyectos y la dirección de obras de construcción y de conservación de las carreteras de su provincia, amén de otras competencias en otro tipo de infraestructuras.
La estructura provincial pura en materia de trabajos y competencias sufrió un cambio regresivo a partir de 1961.
Una Orden de 14 de enero de 1961 estableció Oficinas de Proyectos en las Jefaturas de Barcelona, Valencia, Sevilla, Madrid, Valladolid, La Coruña, Bilbao, Zaragoza y Las Palmas. Poco después fueron creados los Servicios Regionales de Construcción por Orden de 13 de marzo de 1965, en Barcelona, Bilbao, Madrid, Málaga, Oviedo, Sevilla, Santa Cruz de Tenerife, Valencia y Zaragoza. Todos estos servicios se encargaron de las principales obras llevadas a cabo en su entorno competencial, descargando de esa tarea a las Jefaturas Provinciales. La siguiente derivada fueron los Centros de Estudios y Apoyo Técnico, que actuaban como supervisores y emisores de informes técnicos, independientemente de las Jefaturas Provinciales de Carreteras.
Ante la creación de nuevos servicios y jefaturas relacionadas con obras de infraestructura, independientes de las Jefaturas Provinciales de Obras Públicas, se promulgó el Decreto 1480/1966 de 2 de junio, por el que se crearon las Delegaciones Provinciales del Ministerio de Obras Públicas, que entre otras funciones ostentarían la representación del ministerio en cada provincia. En su exposición previa se indicaba que “de las Jefaturas Provinciales de Obras Públicas han ido separándose, reclamadas por las demás unidades administrativas territoriales del Ministerio y al impulso de necesidades del Servicio, muchas funciones que habían tenido atribuidas, quedando no solo de hecho, sino también legalmente, centrada su competencia en la materia específica de carreteras y caminos vecinales”. El delegado sería “uno de los Jefes de Carreteras, Transportes, Aguas o Costas designado al efecto por el Ministro del ramo en cada una de las provincias del territorio nacional”. En 1981, las delegaciones adecuaron su nombre al de Direcciones Provinciales.
La última modificación en materia de organización periférica de la gestión de carreteras tuvo lugar en 1986. Una Orden de 7 de febrero de ese año estableció la estructura y funciones de los Servicios Provinciales y Regionales del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo. Hay que tener en cuenta que para entonces buena parte de la red de carreteras había sido transferida a las Comunidades Autónomas. Por medio de esa Orden se crearon las Demarcaciones de Carreteras (la de Cataluña ya existía desde 1980): “Las Demarcaciones de Carreteras asumirán, con respecto a las carreteras de interés general, en su ámbito respectivo y sin perjuicio de las actuaciones atribuidas a unidades de nivel superior, los trabajos de planeamiento, proyección y construcción de carreteras; la conservación y explotación de mismas, los estudios geológicos, geotécnicos de materiales y de auscultación, así como las restantes actuaciones técnicas y administrativas precisas para el desarrollo de estas funciones”. Mediante una Orden Comunicada de 24 de marzo de 1986 se expuso la estructura de cada Demarcación y se crearon las Unidades Provinciales de Carreteras, que dependerían de su Demarcación. Estas Unidades son entes extraños, pues todos sus servicios y áreas dependen directamente de la Demarcación y en su estructura están integrados. En realidad se puede decir que lo que se creó en 1986 fue una serie de “Jefes de Unidad”, técnicos que seguían siendo Jefes de Servicio o de Área pero que añadían la función de mantener el contacto en cada provincia con el Gobierno Civil (posteriormente con la Subdelegación del Gobierno), al eliminar las Demarcaciones la antigua estructura provincial. Curiosamente, el jefe de cada Unidad debía ser el funcionario de mayor nivel, y en caso de igualdad, el de Conservación y Explotación. Diversas delegaciones posteriores en materia de explotación y de uso y defensa de la carretera se emitieron a favor de los Jefes de la Unidad y no de los de los servicios de Conservación y Explotación, dándose la circunstancia curiosa de que algunas resoluciones en esa materia no recayeron en los funcionarios que se dedicaban a ellas.
Durante un periodo en el que el Ministerio de Obras Públicas se fusionó con el de Transportes (1991-1993) renacieron unas Direcciones Provinciales, cuyos titulares fueron por lo general los aterrizados Directores Provinciales de Transportes, pero sin que esas Direcciones Provinciales llegaran, ni de lejos, a tener las competencias de las antiguas Jefaturas de Obras Públicas.
En cuestiones de criterio…
Desde 1857, una serie de ingenieros han trabajado en el ámbito territorial de las carreteras de cada provincia. Todos sus proyectos han estado sometidos, como es lógico, a la supervisión y aprobación por parte de los servicios centrales del Ministerio. Esta supervisión, en principio, debe guiarse por el cumplimiento de la normativa vigente y de las órdenes específicas y condiciones presupuestarias que emanan del Ministerio. No obstante, se han dado numerosos casos en los que los servicios centrales han entrado a discutir criterios técnicos, a veces nada vinculados con modificaciones del presupuesto establecido o con incumplimientos de la normativa. Eso ha sido desde siempre.
Si alguien lo tuvo muy claro fue el escritor, periodista, dibujante y militar Pablo Parellada Molas, conocido por el sobrenombre literario y artístico de Melitón González. Su poema “La razón oficial y las chimeneas”, escrito hacia 1920, refleja palmariamente esas tensiones entre los técnicos de la periferia y los de los servicios centrales en cuestiones de diseño. Sus últimos cuatro versos son un espectacular remate de la historieta.
La razón oficial y las chimeneas.
El coronel Sabirón
Pimentel de Bustamante
fue ingeniero comandante
de la plaza de Gijón;
y faltando alojamiento
proyectó el tal coronel
de nueva planta un cuartel
para todo un regimiento.
El proyecto concluido
según el reglamentario,
por el conducto ordinario
a Madrid fue dirigido
a la Real aprobación;
y esperando honra y provecho
quedose tan satisfecho
el coronel Sabirón.
Ya llegado al Ministerio
el proyecto de cuartel,
lo informa otro coronel
de diferente criterio:
el coronel Palareas,
el cual es de otra opinión
distinta de Sabirón
en cuestión de chimeneas;
y tiene como verdad
que las redondas no valen,
pues las ondas de humo salen
con poca velocidad.
Y le convence a cualquiera,
científicamente, así:
«equis igual a raíz de pi
por raíz de escorzonera».
E informa que es procedente
que, de orden superior,
pase el proyecto a su autor
con la coleta siguiente:
«Sírvase Usía variar
las chimeneas de forma,
debiendo tener por norma
el volverlas a trazar:
que en las que son muy usadas,
como en cuarteles y fondas,
son muy malas las redondas
y excelentes las cuadradas
para que salga al momento,
sin dificultad, el humo.
De Real Orden se lo emplumo
para su conocimiento».
Mas cambia la situación
y, de orden de Su Excelencia,
Palareas va a Valencia
y a Madrid va Sabirón.
Ya en Valencia, Palareas
también proyecta un cuartel
y (está claro) pone en él
cuadradas las chimeneas;
lo manda a la aprobación,
y se viene el caso a dar
que lo tiene que informar`
el coronel Sabirón:
el cual, por las derivadas
y por trigonometría,
demuestra la teoría
de que, si se hacen cuadradas,
no tiene el humo buen paso
y se obstruye pronto el tubo:
porque «bé elevado al cubo
es igual a cé elevado al vaso».
E informa que es procedente
que, de orden superior,
vuelva el proyecto a su autor
con la coleta siguiente:
«Sírvase variar Usía
la forma de chimenea,
y basarse en la ideas
admitidas hoy en día,
según las cuales, las ondas
del humo son evacuadas
muy mal, cuando son cuadradas
y muy bien, si son redondas.
de Real Orden se lo planto
para el consiguiente efecto».
Viendo tales discusiones
entre uno y otro señor,
el capitán profesor
que explicaba Construcciones,
gramático pardo viejo
y mentor de adolescentes,
a los futuros tenientes
dio este prudente consejo:
«Al proyectar chimeneas,
primero se indagará
si en el Ministerio está
Sabirón, o Palareas;
y se pondrán dibujadas,
para que no tengan pero,
redondas, si está el primero;
si está el segundo, cuadradas.
En cuestiones de criterio
huelga toda discusión:
siempre tiene la razón
el que está en el Ministerio«.
Por cierto, no falta este poema en un cuadro colocado en el despacho de un ingeniero clásico de una Jefatura de Obras Públicas, reproducido en el Museo de Carreteras de Teruel para poder exponer una serie de elementos de ingeniería relacionados con los proyectos y obras anteriores a la aparición de los ordenadores.
Larga vida a las estructuras administrativas provinciales (aunque temo que la tendencia actual es contraria a este deseo).
