Novedosas medidas de ahorro en la conservación de carreteras, en 1893.

Desde la conservación por los propietarios de las fincas colindantes a los primeros contratos de “conservación integral”.

Cuando España gastaba más en conservación de carreteras que Francia o Italia (aunque no se notara).

En 1893, la reparación y conservación de carreteras estatales, cuyo coste se elevaba a 20.306.362,50 pesetas, representaba el 38,91% del presupuesto de Obras Públicas, porcentaje que llegaba al 42,62% si se añadía el coste proporcional de los técnicos e ingenieros.

El coste medio de la conservación de 1 km de carretera era de 703 pesetas, mientras que en Francia era el equivalente a 352 pesetas y en Italia el de 442 pesetas.

Este coste medio tampoco admitía comparación con el de las Diputaciones forales, que mantenían su propia red: en Álava costaba 296 pesetas/km, en Guipúzcoa 545, en Navarra 295 y en Vizcaya 593.

Al parecer, el exceso de gasto no llevaba consigo el paralelo nivel de calidad de las carreteras estatales. El desglose de dicho gasto tenía un fuerte componente de personal (un 62,5%), fundamentalmente basado en camineros aislados que tenían a su cargo trozos de 3,3 km y muchísimo personal auxiliar (jornaleros contratados temporalmente por el Estado):

En las carreteras españolas fuera del régimen foral, cada caminero tenía una asignación de 2 pesetas y cuidaba de 3,3 km de carretera. En cambio, en Francia los peones camineros cobraban el equivalente a 1,50 pesetas y cuidaban de 4,8 km de carretera. En Vizcaya y Navarra también tenían una asignación de 2 pesetas, pero cuidaban de 4,5 y 5,7 km de carretera, respectivamente.

Todos estos datos figuran en el preámbulo del Real Decreto de 5 de abril de 1893, firmado cuando era ministro el incombustible político Segismundo Moret.

El objetivo de ese Real Decreto fue abaratar la conservación, pues se llegaba a calcular que si se duplicaba la red de carreteras, entonces todavía en construcción, la conservación podría llegar a abarcar la totalidad del presupuesto destinado a las obras públicas. El objetivo era que el coste por kilómetro descendiera hasta una franja de entre 300 y 500 pesetas el km, en función del tipo de carretera.

¿Y qué se le ocurrió al ministro para conseguirlo? Cuatro fueron las líneas básicas del cambio:

Peones camineros cada 4 km.

El 26 de septiembre de 1888 la Dirección General de Obras Públicas ya había establecido que cada peón caminero aumentara a 4 km el trozo de carretera que tenía encomendado y que cada capataz que tuviera a su cargo entre 20 y 25 km.

No se debió avanzar mucho en la medida, porque en 1893 el Real Decreto dedicó a ello su artículo 1º: “Se pondrá en vigor la orden de 26 de septiembre de 1888, en términos que para el primero de junio próximo cada peón caminero tenga a su cargo cuando menos, cuatro kilómetros y 20 cada capataz”.

En esa época había 8.841 peones camineros y 1.504 capataces. Como quiera que la red de carreteras aumentaba cada año, pues estaban bastantes tramos en construcción, no se temía por la pérdida de empleo que tal medida podía, inicialmente, llevar aparejada.

Se estudió también la ingrata medida de rebajar en 0,25 pesetas la asignación de los peones camineros, en aras de ahorrar 900.000 pesetas del presupuesto. Se comparaba su salario con el de los braceros del campo, cuyo sueldo era inferior (del orden de 1,50 pesetas) y además no tenían casa-vivienda aportada por el Estado. Esta medida no fue incluida finalmente en el Real Decreto.

Ampliación del periodo de conservación de las obras a cargo del contratista.

“Oblíganse hoy los contratistas a conservar las carreteras por ellos construidas durante el año siguiente a la recepción por una cantidad aproximadamente de 400 km por kilómetro, y sin más que extender esta medida cuatro años más, se economizarían 303 pesetas por kilómetro durante ese periodo”.

La medida, además de económica, buscaba el mayor esmero en la construcción de la carretera por parte del contratista, para evitar gastos importantes durante los primeros años de servicio: “y como la solidez y consistencia del firme es la primera condición de una conservación económica, dicho se está que el interés serviría de estímulo a la buena fe y de aguijón a la inteligencia de los contratistas para esmerarse en la construcción, gastando en ésta lo que habrían de ahorrar con creces en los primeros años de conservación, que son los más difíciles y más caros”. No debemos olvidar los problemas de la consolidación del firme en unos años en los que no se disponía de maquinaria pesada durante la construcción.

Unas medidas complementarias publicadas en la Gazeta de Madrid estimulaban a los ingenieros de cada provincia para que lograran convencer a los contratistas de obras ya finalizadas para que se alargara a 5 años el periodo de conservación de su carretera.

La primera conservación integral contratada.

En 1893 se contrató mediante pública subasta la conservación de la red de carreteras de tres provincias-piloto (se buscó que tuvieran suficientes contrastes entre ellas). Las elegidas fueron Girona, Ávila y Huelva. Es el primer caso de contratación de la conservación integral (auténticamente integral) de parte de la red de carreteras de España.

Hasta entonces, las numerosas subastas anunciadas en la Gazeta de Madrid se referían siempre al suministro de acopios de piedra, para su utilización por parte de los camineros en el mantenimiento del firme.

Se discutió mucho sobre el sistema de adjudicación, con expresiones que nos siguen sonando a actuales: “determinar si el concurso es más ventajoso que la subasta; si en ésta habrá de preferirse a los que ya tienen contratada la conservación de otras carreteras en la misma región, o a aquellos cuya anterior conducta garantiza el acierto y honradez del compromiso; determinar si las subastas han de hacerse por pequeños trozos, por grandes longitudes o por regiones, son puntos a examinar en su día. Lo que tal vez tocará desde el primer momento son las dificultades nacidas de la rutina, de la inercia y de la tendencia a monopolio” (preámbulo del Real Decreto de 5 de abril de 1893).

En cuanto a las longitudes que fueron objeto de cada contrato, fueron distintas en cada una de las tres provincias elegidas: en Ávila se contrató en una sola licitación la conservación de toda su red de carreteras, en Huelva se dividió por zonas de gran extensión, mientras que en Girona se licitaron varios contratos que abarcaban trozos concretos de carretera.

La experiencia no debió ser muy buena y se limitó a esos primeros contratos. Hay que tener en cuenta la escasez de empresas dedicadas expresamente a estos menesteres y, supongo, las carencias de los pliegos para poder mantener y exigir un buen nivel de conservación (la primera Instrucción para los Servicios de Conservación, donde se definen explícitamente los numerosos los trabajos que deben realizarse, es de 1903).

El preámbulo del Real Decreto de 17 de abril de 1903 cargó contra la medida de prolongar cuatro años más el periodo de conservación a cargo de los contratistas (no “ha producido otro efecto que aumentar al Estado sus gastos de conservación”) y especialmente contra la medida de contratar la conservación: “ni aquel otro ensayo dio más resultado que el de arruinar las carreteras de las desgraciadas provincias víctimas de la prueba”.

Fue una pena. La idea era buena, pero no estaba preparada la estructura empresarial ni la administrativa para semejante cambio organizativo.

Que los propietarios colindantes conserven la carretera.

Esta cuarta idea del Real Decreto de 1893 es, cuanto menos, sorprendente.

Así nos va introduciendo su preámbulo: “Una observación atenta de la vida de los campos ha sugerido a algunas personas la idea de utilizar para estos fines la evidente comunidad de intereses que existe, en muchas partes, entre el Estado y la propiedad territorial; y considerando que muchas carreteras atraviesan las fincas rústicas en grandes trayectos o pasan rozando sus límites, y que en estos casos el propietario es el primer interesado en la buena conservación de los caminos, han buscado la manera de armonizar ambas conveniencias. Claro es que esto no puede hacerse sino contando con la voluntad de los propietarios, o por mejor decir, dejándolo a su iniciativa; pero no es difícil mostrar la evidente ventaja que para todos resultaría de encargarles, por un precio menor del que cuesta hoy al Estado, la conservación de ciertos trozos de carretera”.

Desde luego, al que no se daba vela en este entierro era al caminero, que iba a pasar en la práctica a ser un empleado del agricultor: “El propietario en estos casos dispondría del peón caminero y podría, combinando las necesidades de la conservación de la carretera con la preparación del material, aprovechar su trabajo en las faenas de sus propias fincas; y utilizaría también las casillas, beneficio no escaso en las soledades del campo”.

No solo eso, sino que para convencer a los posibles interesados, se citó la posibilidad de utilizar en la carretera los montones de piedras que en algunas zonas de España se retiran periódicamente de campos y pastos, con lo cual se “convierte en productivo lo que antes era oneroso”. También se insistió a los ingenieros de cada provincia para que dieran publicidad de la medida.

En el texto articulado se obligaba a que los peticionarios tuvieran un frente con la carretera de una longitud mínima 4 km, pudiendo unirse varios propietarios para conseguir dicha longitud.

Desconozco si la medida tuvo éxito, pues no he localizado ninguna resolución para la concesión a un propietario de la conservación de un trozo de carretera.

Maremagnum.

Era previsible que el resultado de estas medidas de 1893 iba a llevar aparejado un cierto desorden en cuanto a la competencia para conservar las carreteras. Unos tramos iban a estar contratados, otros correrían a cargo de empresas constructoras durante 5 años, otros seguirían el régimen tradicional y otros iban a estar a cargo de los propietarios de las fincas colindantes.

No es de extrañar por ello que la Real Orden de 6 de abril de 1893 dispusiera, ya entonces, que “la Dirección General de Obras Públicas cuidará de relacionar entre sí estos diferentes medios de conservación, de modo que no se contraríen, y procurará que no resulten trozos aislados entre los diferentes sistemas de conservación que se emplean”.

La vuelta al antiguo sistema en 1903.

Lo cierto es que en 1903 se impuso una “vuelta a la normalidad” de los criterios para la conservación de las carreteras. Primero fue el Real Decreto de 17 de abril y después la Instrucción para el servicio de conservación y reparación de carreteras de 12 de mayo.

El Real Decreto aumentó a 5 km el trozo de carretera encomendado a cada peón caminero, pero dio un paso más para evitar “el aislamiento en que trabajan los peones camineros, aislamiento que les convida a caer en la inercia, tan señora todavía de nuestra raza”. La propuesta fue “que se constituyan cuadrillas de peones camineros que, a las órdenes de los capataces correspondientes, trabajen unidos en los puntos de su demarcación en que sea necesario”.

Estas cuadrillas se formaron con tres peones, con un capataz a su frente (el capataz tendría dos cuadrillas a su cargo, es decir, 30 km de carretera).

El propio ministro reconocía en el preámbulo del Real Decreto que tres peones forman una cuadrilla muy escasa. La justificación fue que en aquella época el peón caminero estaba revestido del carácter de guarda jurado (lo era desde 1790), y no debía alejarse mucho de su demarcación.

Mea culpa.

La introducción del Real Decreto de 1903 tiene una frase sincera y monumental, perfectamente actual en su fondo aunque no en el mea culpa, actitud tan escasa en estos días de mucho escaparate y poca tienda: